《决定》明确提出：建立统一的建设用地市场。
周雪光：《基层政府间的共谋现象—一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。[14]赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实践》，翰芦出版社1998年版，第20～21页。
同时，上级人大不仅享有对于本级财政预算的审批权，同时也享有对其区域范围内各级财政预算的审批权。[28]而日本则具有一定程度的财政联邦主义的色彩，旨在推进地方自治：税收划分为国税和地方税，国税由中央或中央派出的机关直接征收，地方税则由都道府县和市町直接征收。参见张杰：《地方模式：探索中国道路》，《财经文摘》2012年第11期。因此从横向分权的各个权力分支观察，横向分权构成了对于财政纵向分权的有力约束，从而保证中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的财政管控。而科层制度和文官体系使得中央政府的信息相对失真和匮乏，并且中央政府可以采取的手段往往具有单一性，因此中央决策往往偏离了正常需求。
[5]王人博：《宪政的中国之道》，山东人民出版社2003年版，第5页。来源：《上海政法学院学报》2014年第1期。其三，纵向与横向的权力分工之于财政分权的关系。
[29]丁颖、师颖新,户泉巧：《二战以来的日本财政分权改革》，《经济社会体制比较》2011年第5期。否则动辄依赖国家或其上级政府的财政补助，如何能独立作为？[14] 如果说在单一制国家中的地方自治在一定程度上构成了对于中央权威的挑战，那么地方制度创新与此不同：地方政府的先行试验往往得到了中央的默许、认可、甚至是鼓励，中央政府也乐于通过地域性的实验形成较为成熟的经验、并加以推广。而对于经济发达地区，由于大规模基础设施建设的需要，亦必须依赖于中央的转移支付。[29] 借鉴上述单一制国家财政分权的经验，我们可以相对具体的划分中央与地方财政分权的界限。
或许更重要的是，财政转移支付制度和官员政绩评价体系，使得地方热衷于通过专项资金进行地方性基础设施建设。与此同时，虽然地方政府俨然成为独立利益主体，并在诸多层面上展开与中央政府的财政博弈，但是由于力量悬殊和分化不可能构成对于单一制国家机构的实质冲击。
因此从横向分权的各个权力分支观察，横向分权构成了对于财政纵向分权的有力约束，从而保证中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的财政管控。但是相比通过人事任免权的前现代式治理方式，财政分权无疑是先进与合理的。——对当前反民主理论的回答》，《中外法学》2007年第3期。宪法确立的现代化建设的国家任务要求最大限度释放地方财政，以激发经济发展与制度创新。
因此任务—手段的层面上，中央与地方财政分权的试验具有合乎宪法目的性的要素，因而获得了初始上的正当性。换言之，唯有自给自足，方能有独立的法律人格。在分税制施行之初，很多学者（包括国外观察家）在兴致勃勃地谈论中国式的财政联邦主义，[24]但是随着该制度深入开展及成效逐步显现，该理论渐趋沉寂，这也映射了现实状况的演变。（一）作为中央管控手段的财政分权 正如上文所述，在单一制的国家结构下，中央政府通过政治权威和宏观调控，因应经济发展的需要，不断灵活地集中或分散财政权力，形成财政权力适度分权、而又不至于威胁到中央权威。
[13]值得注意的是，在关于中国模式是否存在的讨论兴起之时，关于地方模式的话语也悄然流行，其中颇具代表性的包括广东模式、重庆模式、苏南模式、浙江模式等。[10]再次，由于缺乏配套制度的建设，比如预算透明和民主监督，导致了财政效率的低下，重复建设和挥霍浪费现象难以禁绝。
不论两种分权的具体结构有什么差异，它们都指向限制权力的一个端点。最后，在宪政框架内应允许中央与地方财政权限存在必要弹性，因应政经状况作出适时调整。
因此建政之后的阶段性政策均为该规律所支配，在分权与集权之间不断徘徊：放权让利（1956年）-大规模下放（1970年）-财政分灶吃饭（1980年）-财政大包干（1988年）-分税制改革（1994年）-积极财政政策（1998）。[16]关于中国模式的基本认知前提是，政治体制保持不变、而经济持续高速增长。参见苗连营,王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第3期。另一方面，在财政分权的弊端充分显现，或者分权限度超过中央政府的容忍范围之外，又采取逐步收紧财政权限。最终，上述问题折射到中央与地方关系的维度上，形成了一幅斑驳错落的政治影像：中央财力的急速扩张及其无所不能的表象，而实际上中央对于地方的控制能力和效果却在递减。这意味着，虽然财政分权会形成地方财政的相对独立，但是仍从根本上受制于中央管控。
（三）手段—手段的合宪性检视 横向分权与财政纵向分权的互动关系并未引起学者的足够关注，但是二者之间的纠葛是客观存在的。[9]这些弊端可以概括为：首先，中央财力的异常强大和地方财力弱势形成鲜明对比，财政转移支付制度的不规范，并未出现预想中的公共产品供给的均等化趋势，反而造成了地域性差异加大。
而科层制度和文官体系使得中央政府的信息相对失真和匮乏，并且中央政府可以采取的手段往往具有单一性，因此中央决策往往偏离了正常需求。[6]最后，分税制为全国性公共产品的供给提供了资金支持，从而大规模、跨区域的重大基础设施建设得以展开。
由于分税制改革事实上加强了中央的财政能力，将大量的资源与财力集中于中央政府，而中央政府自身并没有如此大的支出需求。地方自治团体既是兼含经济性活动的政治组合，其需有独立的财政体系，才能在某方面自给自足。
更为重要的是，在这场博弈中以复数出现的地方政府并非统一整体，而是各自为政且利益冲突的个体，因此单独的地方政府很难真正改写既有格局。此外，财政分权的最终目的在于公民权利的保障，并且充分的公民权利（比如知情权、参与权与迁徙权）是财政分权发挥作用的前提。而中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度，要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管。首先，需要明确划分中央与地方的财政来源，确保中央政府的主动权，税种和税率只能由中央政府确立，明确各税种的征收主体，逐步落实税收法定的现代政治原则。
（三）手段—影响的合宪性检视 中央与地方财政分权受制于国家结构形式，单一制强调中央政府的至高权威，包括了对于财政资源的掌控。在此原则指导下，需要进一步讨论的问题是：如何在规范体系内解释两个积极性的规定。
对于财政分权与经济发展的内在逻辑关系，也可以通过信息优势的角度理解：即地方政府更能贴近该地的真实情况，了解当地发展的真实需要和居民的真实感受，由此所作出的决策也更加趋于理性化。但是，该解释模型对于中国实际情况的解释具有局限性：由于直接选举尚未真正实现，在很大程度上地方政府（尤其是省级政府）有着自身利益的诉求，此时，地方政府既非致力于维护中央政府权威与利益的代理人，亦非听命于当地选民负责的地方性政府，而蜕变为一级独立的利益主体。
[14]赵永茂：《中央与地方权限划分的理论与实践》，翰芦出版社1998年版，第20～21页。同时，财政分权与经济发展的关联性需要配合其他宪政制度和公民权利的落实，包括行政信息公开、公民自由迁徙权、严格的行政责任制度等，而在缺乏这些严格前提基础之上的1994年分税制改革使得财政分权过度，其弊端非常显著。
虽然在现实运作上，对于地方及下级财政预算审查并未真正实施（是不愿而非不能），但无疑是享有该权限的。 王理万，中国人民大学法学院博士研究生。 摘要: 中国宪法不仅将两个积极性条款作为调适中央与地方关系的一般原则，同时也通过宪法确立的国家任务、单一制国家结构以及权力分工等规范，为中央与地方财政分权确立了规则、界限和方法。特别是由于中央司法机关享有的司法解释权，以及现行行政诉讼体制下法院对于规章以下的规范性文件的实质审查权，因此中央政府可以运用司法手段形成对于地方财政的监督，有针对性调整地方财政来源与公民权利的冲突。
正是由于‘地方积极性的充分发挥和地方政府的全方位介人,才使得中央—地方关系、地方—地方关系混乱,使得‘诸侯经济成为现行体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。其次，通过建立系列配套制度为现代公共财政提供了制度基础，包括了国有企业利润分配体制、税收管理体制、改进预算编制等。
[20]对于经济欠发达地区，中央财政转移支付成为地方经济社会发展的关键因素，中央对于该等地方的管控能力显著加强。另一方面，保障公民的迁徙权，使得公民可以通过自由迁徙选择优质的地方性财政体制，形成地方财政体制的竞争机制。
因此，本文从以下方面对中央与地方财政分权进行合宪性检视：其一，中央与地方财政分权之于国家任务的达成和国家治理的关系。正如上文分析所指出的，财政分权与经济发展、制度创新目标之间的互动，存在诸多前置性的条件，以及存在时机的或然性。 |
首页>>育儿 
